Una manera de entender la democracia la limitaría a la realización de elecciones cada cierto tiempo que nos permita elegir a nuestros gobernantes, quienes en representación nuestra y por el poder que les damos deben tomar las decisiones más adecuadas, procurando el bienestar común. Sin embargo la democracia no debe ser asumida y definida solo por la realización de elecciones, supone la existencia de una serie de garantías y reglas que permiten el ejercicio pleno de nuestra ciudadanía.
Este entender la democracia más allá de las elecciones, implica la combinación de mecanismos de la democracia representativa y la democracia directa. Por la primera estamos permitidos de elegir a nuestros representantes y dejar que ellos gobiernen por nosotros, la segunda facilita y promueve la participación de los ciudadanos en los procesos de toma de decisiones y la vigilancia y control del ejercicio del poder conferido a nuestros representantes.
Se asume que la democracia directa, promoviendo la participación ciudadana, introduce mecanismos que complementan a una democracia representativa, concebida como limitada y formal. Así, a partir de esta relación de complementariedad se busca fortalecer y lograr la institucionalización de la democracia. Sin embargo en nuestro país no hemos logrado institucionalizar la democracia como régimen de gobierno, porque no funciona plenamente, y los regímenes democráticos no han durado mucho tiempo.
Los mecanismos de la democracia directa (MDD)
Mediante el ejercicio de un MDD, el referéndum, se aprobó la Constitución de 1993 la que establece que todas las personas tenemos derecho a participar, en forma individual o asociada, en la vida política, económica, social y cultural de la Nación. Los ciudadanos tienen, conforme a ley, los derechos de elección, de remoción o revocación de autoridades, de iniciativa legislativa y de referéndum[1].
Mediante una ley de desarrollo constitucional, la Ley 26300, Ley de Control y Participación ciudadana, promulgada en 1997, se regula el ejercicio de los derechos de participación (Iniciativa de reforma constitucional, iniciativa en la formación de leyes, referéndum, iniciativa en la formación de ordenanzas regionales y ordenanzas municipales, otros mecanismos de participación establecidos en la legislación vigente) y control ciudadano (Revocatoria de autoridades, remoción de autoridades, demanda de rendición de cuentas y deja abierta la posibilidad del ejercicio de otros derechos de control pero limitándola para los ámbitos regionales y locales[2]).
De este conjunto de MDD, la revocatoria ha sido la más utilizada. Así, desde la promulgación de la Ley 26300, se han realizado 6 procesos de consulta popular de revocatoria.
Cuadro 1. Consultas de revocatoria de autoridades en el Perú
| | 1997 | 2001 | 2004 | 2005 (Julio) | 2005 (Octubre) | 2008 | 2009 |
| Circunscripciones | 60 distritos, 1 provincia | 172 distritos, 1 provincia | 187 distritos, 1 provincia | 15 distritos | 6 distritos | 240 distritos, 3 provincias | 72 distritos |
| Autoridades consultadas | 61 alcaldes, 129 regidores | 166 alcaldes, 462 regidores | 187 alcaldes, 691 regidores | 13 alcaldes, 54 regidores | 6 alcaldes, 21 regidores | 237 alcaldes, 999 regidores | 67 alcaldes, 271 regidores |
| Autoridades revocadas | 42 alcaldes, 93 regidores | 11 alcaldes, 27 regidores | 29 alcaldes, 109 regidores | 8 alcaldes, 35 regidores | 3 alcaldes, 7 regidores | 94 alcaldes, 439 regidores | 22 alcaldes, 132 regidores |
Fuente: ONPE . Elaboración: Propia
Aspectos normativos de la revocatoria
De acuerdo a lo establecido en la Ley, la revocatoria es el derecho de control que tenemos los ciudadanos para destituir de sus cargos a las autoridades regionales y municipales que hemos elegido, tales como: presidentes, vicepresidentes, consejeros regionales, alcaldes, regidores y jueces de paz que provengan de elección popular. El ejercicio de este derecho se materializa mediante una consulta popular de revocatoria[3].
La solicitud puede ser presentada por cualquier ciudadano, a quien se le denomina promotor, y debe contener los fundamentos por los cuales se pide la revocatoria pero no se exige que se prueben los motivos por los cuales se plantea esta.
De acuerdo a la ONPE, los motivos más usuales que expresan los ciudadanos para solicitar una consulta popular de revocatoria están relacionados a que sus autoridades incurren en los siguientes hechos:
- No responden a la demanda de servicios para la comunidad.
- Son incapaces de dialogar o escuchar.
- Se encuentran habituados al consumo de licor.
- Malversan los fondos del municipio.
- Contratan familiares en el municipio (nepotismo)
- Incumplen con las promesas ofrecidas en campaña.
- Utilizan los bienes de la municipalidad para fines personales.
- Se asignan dietas indebidas.
- Abusan del poder y maltratan a la población.
- No reconocen los acuerdos del Concejo Municipal.
- No viven en la localidad.
- Cometen irregularidades en las licitaciones de obras
Uno de los requisitos para la realización del proceso de consulta en determinada localidad es que se presenten las firmas del 25 % de los electores, que apoyan la solicitud de revocatoria. La Ley establece que como máximo se deben presentar 400 000 firmas.
La revocatoria de una autoridad se produce cuando se cumplen dos requisitos: a) que asistan al proceso por lo menos el 50 % de los ciudadanos inscritos en el padrón electoral de la localidad, y b) que del total de los votos validos el 50 % más uno sea a favor de la revocatoria, si alguno de los requisitos no se cumple entonces la autoridad se mantiene en el cargo.
Finalmente solo se puede pedir la revocatoria durante el segundo y tercer año del mandato de una autoridad.
Como vemos no son muy complicados los requisitos legales y procedimientos a seguir para solicitar la revocatoria de nuestras autoridades, esto, en cierta medida, explica la oleada de solicitudes que se han presentado para revocar a las autoridades regionales y locales de la macro región.
Las revocatorias en la macro región
Hasta el 12 de marzo, a nivel nacional, se han adquirido 1991 kits de los cuales 431 han sido comprados para autoridades locales y regionales de la macro región[4].
Cuadro 2. Kits de revocatoria adquiridos por nivel de gobierno (macrosur)
| Departamentos | Regional | Provincial | Distrital | Total | |
| Apurímac | 6 | 11 | 62 | 79 | |
| Arequipa | 5 | 10 | 82 | 97 | |
| Cusco | 5 | 12 | 76 | 93 | |
| Madre de Dios | 3 | 2 | 3 | 8 | |
| Moquegua | 3 | 8 | 31 | 42 | |
| Puno | 2 | 18 | 48 | 68 | |
| Tacna | 5 | 8 | 31 | 44 | |
| Total | 29 | 69 | 333 | 431 |
Fuente: ONPE. Información actualizada hasta el 12 de marzo. Elaboración Propia
Se han adquirido 29 kits para las autoridades regionales, lo que significaría que todas las autoridades de este nivel de gobierno están siendo cuestionadas. La región que presenta la mayor cantidad de solicitudes de revocatoria es Apurímac, con 6 kits adquiridos, en cada una de las regiones de Arequipa, Cusco y Tacna se han adquirido 5, 3 en las regiones Madre de Dios y Moquegua, y es la región Puno la que presenta la menor cantidad de kits de revocatoria.
Cuadro 3. Provincias y distritos para los que se han adquiridos kits de revocatoria
| Departamento | N° Provincias | N° Provincias con kit | N° Distritos | N° Distritos con kit |
| Apurímac | 7 | 5 | 73 | 44 |
| Arequipa | 8 | 7 | 101 | 60 |
| Cusco | 13 | 7 | 95 | 46 |
| Madre de Dios | 3 | 2 | 8 | 3 |
| Moquegua | 3 | 3 | 17 | 15 |
| Puno | 13 | 10 | 96 | 33 |
| Tacna | 4 | 4 | 23 | 14 |
| Total | 51 | 38 | 413 | 215 |
Fuente: ONPE. Información actualizada hasta el 12 de marzo. Elaboración Propia
A nivel macro regional tenemos 51 gobiernos provinciales y se han presentado solicitudes de revocatoria para 38 de estos, representando el 74 % de estas instancias de gobierno cuya gestión y desempeño están siendo cuestionados.
El panorama a nivel distrital no es muy distinto, así de las 413 municipalidades distritales, 215 presentan solicitudes de revocatoria, configurando un 52 % de gobiernos locales cuestionados.
Es alarmante constatar estos altos porcentajes de gobiernos locales con solicitudes de revocatoria, ni que decir de los gobiernos regionales. ¿Estamos presenciando las evidencias de una grave crisis de representación? Posiblemente.
Nuestro débil sistema de representación
En nuestro país, el sistema de representación local aún está en proceso de construcción. No olvidemos que en 1980, con el retorno a la democracia, los gobiernos municipales volvieron a ser elegidos por sufragio popular y recién desde el 2002 elegimos gobiernos regionales. A esto hay que sumarle que durante nuestra vida republicana los regímenes democráticos han sido escasos y los que hemos tenido no han durado más de tres gobiernos consecutivos.
A esto debemos sumarle la precariedad institucional y fragmentación de los partidos políticos, caracterizados por la centralización, mirar el país desde Lima, depender de personalidades, escasa militancia, problemas internos, ausencia de procesos de renovación de cuadros y falta de claridad ideológica.
La debilidad de nuestro sistema de representación responde también a la altísima cuota de natalidad de movimientos regionales y locales, que en la mayoría de los casos no trascienden de una elección a otra, respondiendo a fines de corto plazo, enarbolando discursos localistas y reivindicativos, sin militancia, sin estructura, sin ideología y sin proyección en el tiempo, son, literalmente, maquinarias electorales que no responden a una visión de desarrollo y provocan dispersión electoral, provocan también que las autoridades sean elegidos con porcentajes de votación reducidos y dejan un gran grupo de candidatos perdedores dispuestos a jugarse la revancha, a cualquier costo.
Las autoridades elegidas contribuyen a debilitar el sistema de representación al asumir que para gobernar es suficiente con la legitimidad de origen producto del porcentaje de votos obtenidos en una elección. Es necesario que se legitimen ante la población durante su desempeño, y esto pasa por desarrollar una gestión eficiente, responsable, transparente y que promueva la participación ciudadana. El no construir legitimidad facilita los cuestionamientos generando la sensación en la población que la autoridad elegida es ineficiente y corrupta y, por tanto, es necesario cambiarla. Aunque esto no sea cierto.
La revocatoria en cuestión
Como se indicó anteriormente la revocatoria no es un mecanismo de la democracia representativa y tiene una naturaleza complementaria, por ello podemos manifestar que la revocatoria no tiene un fin en sí mismo. Es un medio cuya utilización debe ser entendida como la manifestación del ejercicio de una ciudadanía responsable, como un mecanismo para el fortalecimiento de la democracia.
Sin embargo la realidad nos está demostrando que, en la mayoría de los casos, este mecanismo ha devenido en un arma política, alimentada por el ánimo de revancha de algunos candidatos que han perdido las elecciones en la localidad, y encuentran en este mecanismo la posibilidad de llegar al poder, a partir de “tumbarse” a la autoridad elegida, o buscan una cuota de poder que permita poner en jaque a la autoridad, y a partir de ello negociar algunos beneficios. Para ello impulsan la conformación de los Comités de Revocatoria, financian la recolección de firmas, organizan campañas mediáticas para desprestigiar la labor de las autoridades, y en la mayoría de los casos actúan desde las sombras.
Por tanto, no debe preocuparnos la gran cantidad de kits adquiridos, considerando lo fácil que es adquirir uno y sobre todo porque no significa que en todas las localidades se vaya a desarrollar la consulta, y mucho menos significa que las autoridades sometidas a este proceso vayan a ser revocadas. Lo que debe preocuparnos son las verdaderas motivaciones que traen consigo quienes promueven este proceso.
Estas motivaciones, ajenas a lograr el desarrollo local y el bienestar de la población, desestabilizan la gestión, distraen la atención de las autoridades locales y provocan que se dediquen a defenderse de los cuestionamientos, dedicando para ello su tiempo e incluso recursos públicos, retrasando el desarrollo de la gestión municipal.
No cuestiono el derecho constitucional de revocar a las autoridades que elegimos, pero creo que la revocatoria debe ser asumida como un mecanismo de ultima ratio, es decir que debe ser utilizado en última instancia, cuando el resto de mecanismos de control hayan fallado. En esta medida esta institución logrará cumplir con sus fines y estaremos ante un ejercicio real de nuestra ciudadanía.
[1] Constitución Política del Perú de 1993. Articulo 2, inciso 17.
[3] La consulta popular de revocatoria es el proceso a través del cual los electores de una determinada circunscripción, sea una región, provincia o distrito; deciden con su voto si su autoridad debe dejar o no el cargo.
[4] Asumimos como espacio macroregional el formado por los departamentos de Tacna, Moquegua, Puno, Cusco, Arequipa, Apurímac y Madre de Dios.
Publicado en el Boletín descosur N° 35, marzo 2012 (http://www.descosur.org.pe/boletin35.pdf)
